El pasado mes de noviembre se produjo en el Congreso de los Diputados la votación de investidura que permitió a Pedro Sánchez continuar como presidente del gobierno cuatro años más. Para lograr, en primera votación, la mayoría absoluta que el artículo 99 de la Constitución española establece como necesaria para poder investir a uno de los diputados como presidente del gobierno, el PSOE tuvo que negociar con distintos partidos políticos con representación parlamentaria para, de este modo, sacar adelante la investidura, al haber obtenido en las elecciones del 23 de julio 121 escaños, lejos de los necesarios 176.
Entre ellos, destacan varios de los denominados partidos independentistas catalanes, como son Junts per Catalunya y Esquerra Republicana (ERC), con los que se negoció y llegó a un acuerdo para aprobar una ley de amnistía la cual dejaría impunes los hechos acaecidos durante el periodo conocido como procès, fijada la competencia temporal de la ley desde el 1 de enero de 2012 hasta el 13 de noviembre de 2023. Más allá de las polémicas que todo ello está generando en la población española, ¿qué implica exactamente la amnistía, cuáles son los plazos para su aprobación y qué hechos se verán favorecidos por ella?
La primera circunstancia que se debe esclarecer para entender todo lo relacionado con el tema del que estamos hablando es la diferencia exacta entre el indulto y la amnistía. La principal diferencia que distingue a ambos términos jurídicos es que, aunque los dos implican que el condenado no cumpla la pena que anteriormente se le había impuesto, el indulto funciona como un perdón que el sistema jurídico le otorga al reo condenado en firme, mientras que la amnistía supone el olvido de los delitos que se habían cometido como si nunca hubieran sucedido.
En el artículo 4.3 del Código Penal (CP) se establece que un Juez o Tribunal puede acudir al gobierno exponiendo la necesidad de un indulto “cuando de la rigurosa aplicación de las disposiciones de la Ley resulte penada una acción u omisión que, a juicio del Juez o Tribunal, no debiera serlo, o cuando la pena sea notablemente excesiva, atendidos el mal causado por la infracción y las circunstancias personales del reo”.
El indulto no supone olvidar que el condenado ha infringido las normas establecidas, sino que por una serie de hechos o circunstancias el tribunal sentenciador y el gobierno han considerado oportuno rebajar o extinguir en su totalidad la condena a dicha persona. De hecho, en términos generales un reo que ha sido favorecido por un indulto sigue conservando los antecedentes penales y en caso de reincidencia se le aplicará la agravante correspondiente.
Por su parte, la amnistía, como ya hemos aclarado, supone, además de la suspensión de todas las penas impuestas, el olvido de los delitos perpetrados. En nuestro país ha sido recurrentemente utilizada en los tiempos en los que ha existido un cambio de régimen y se ha querido restablecer el orden institucional facilitando la salida de prisión de aquellos condenados por delitos políticos durante el periodo anterior. Algunos ejemplos vividos en nuestro país son los acaecidos en 1931, con el inicio de la Segunda República, o en 1977, durante la vigencia del gobierno de Adolfo Suárez tras las primeras elecciones democráticas una vez acabada la dictadura franquista.
Dicho esto, no es muy desacertado pensar que, en su momento, existirá el debate, que deberá revolver el Tribunal Constitucional en el caso de que se presente un recurso de inconstitucionalidad una vez aprobada la ley, de si la amnistía tiene cabida constitucional o no, ya que, aunque nuestra Carta Magna no menciona nada de dicha figura jurídica en concreto, sí reconoce en su artículo 62 que no se podrán conceder indultos generales, causa de extinción de la responsabilidad criminal parecida o incluso de menor relevancia e impacto legal que la figura de la amnistía, por lo que cabría pensar que si una no está permitida por la Constitución, la otra tampoco de forma implícita.
El siguiente paso para entender un poco más sobre todo lo que engloba el tema de la amnistía del procès es analizar cuáles son los delitos cuya comisión se verá beneficiada por la aprobación de la ley. En el artículo 1 de la proposición de ley que actualmente está en proceso de aprobación en las Cortes, llamado ámbito objetivo, se establece que “quedan amnistiados los siguientes actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable, ejecutados en el marco de las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, de su preparación o de sus consecuencias, siempre que hubieren sido realizados entre los días 1 de enero de 2012 y 13 de noviembre de 2023”. Entre otros, quedan amnistiados:
1. Los actos cometidos con la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña, así como los que hubieran contribuido a la consecución de tales propósitos.
2. Los actos de desobediencia, cualquiera que sea su naturaleza, desórdenes públicos, atentado contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos o resistencia que hubieran sido ejecutados con el propósito de permitir la celebración de las consultas populares comentadas anteriormente o sus consecuencias, así como cualesquiera otros actos tipificados como delitos realizados con idéntica intención.
3. Las acciones realizadas en el curso de actuaciones policiales dirigidas a dificultar o impedir la realización de los actos determinantes de responsabilidad penal o administrativa comprendidos en este artículo.
4. Los actos cometidos con el propósito de favorecer, procurar o facilitar cualesquiera de las acciones determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable contempladas en los apartados anteriores, así como cualesquiera otros que fueran materialmente conexos con tales acciones.
Además, en el artículo 2 se establecen una serie de actos delictivos que se excluyen del ámbito de aplicación de la ley de amnistía, entre los que destacan “los actos dolosos contra las personas que hubieran producido un resultado de muerte, aborto o lesiones al feto, la pérdida o la inutilidad de un órgano o miembro, la pérdida o inutilidad de un sentido, la impotencia, la esterilidad o una grave deformidad”.
Siguiendo con el análisis normativo, en el artículo 4 de la proposición de ley que estamos estudiando se fijan los efectos sobre la responsabilidad penal que conllevará la amnistía, que, además de suponer que el órgano judicial competente ordenará la inmediata puesta en libertad de las personas beneficiadas por la amnistía que se hallaren en prisión, también establece, como es normal en estos casos, que se eliminen los antecedentes penales de todos aquellos que hayan sido amnistiados, circunstancia que no ocurre con la figura jurídica del indulto.
Por último, también se establece que “quedarán sin efecto las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión de las personas a las que resulte de aplicación esta amnistía, así como las órdenes nacionales, europeas e internacionales de detención” y “se procederá a la reintegración en la plenitud de sus derechos activos y pasivos de los empleados públicos sancionados o condenados, así como a la reincorporación de los mismos a sus respectivos cuerpos, si hubieran sido separados”. No obstante, se descarta cualquier tipo de indemnización a las personas amnistiadas.
Llegados a este punto hemos de preguntarnos cuáles son los pasos que la ley de amnistía debe seguir en las Cortes para poder ser finalmente aprobada y qué retrasos puede sufrir su tramitación. El 13 de noviembre de 2023 el PSOE registró una proposición de ley orgánica de amnistía “para la normalización institucional, política y social en Cataluña”. Es importante recalcar que, de acuerdo con el Ordenamiento Jurídico de nuestro país, una ley puede ser aprobada de dos formas, como proyecto de ley, a iniciativa del Consejo de Ministros, o como proposición de ley, a propuesta de las Cortes.
La ley de amnistía fue presentada por el grupo parlamentario socialista como proposición de ley, circunstancia que ayuda a acelerar los trámites legislativos debido a que un proyecto de ley requiere más diligencias parlamentarias que una proposición, como, por ejemplo, la posibilidad de que el Consejo General del Poder Judicial, aunque de forma no vinculante, realice un informe sobre el anteproyecto de ley, como se proviene en el artículo 561 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Además, también se pactó que la amnistía fuera tramitada mediante el procedimiento de urgencia, lo que implica que, según el artículo 133 del Reglamento del Senado, y una vez que la ley haya sido aprobada en el Congreso de los Diputados, la Cámara Alta disponga solamente de 20 días naturales para ejercer sus funciones de orden legislativo respecto a la norma, añadiendo a esto que, según el artículo 94 del Reglamento del Congreso, los demás plazos de la tramitación tendrán una duración de la mitad de los establecidos con carácter ordinario en la Cámara Baja.
Dicho esto, el inicio de los trámites parlamentarios que la amnistía debe seguir comienza con la conocida como toma en consideración, que fue aprobada el pasado lunes 12 de diciembre en el pleno del Congreso con 178 síes y 172 noes. Aunque la ley de amnistía es una ley orgánica, que necesita para ser aprobada la mayoría absoluta (176 síes), el paso de toma en consideración solo necesita mayoría simple (más síes que noes), porque no es una votación para aprobar finalmente la ley o no, sino simplemente implica que la Cámara Baja da el permiso para que ésta empiece a tramitarse.
El siguiente paso, una vez realizado el anteriormente explicado, es la conocida como ponencia, donde un grupo reducido de diputados que representan de forma proporcional a los grupos parlamentarios realizarán un informe que incluya, en su caso, las enmiendas presentadas en un plazo de quince días. Más tarde se dará lugar al debate de la comisión, previsiblemente en la de justicia, donde se ratifica o no el informe de la ponencia y donde también se pueden añadir enmiendas, dando lugar a un dictamen. En este momento es donde el texto resultante de todo el proceso llega a su deliberación en el pleno, y donde, al tener la ley de amnistía el carácter de ley orgánica, deberá aprobarse por mayoría absoluta, es decir, al menos 176 síes, los cuales sí logran reunir todos los partidos políticos favorables a la amnistía.
Acto seguido, el texto se remite al Senado, donde también se realizará una ponencia, comisión y deliberación en pleno, y donde el Partido Popular, que tiene mayoría absoluta en la Cámara Alta, previsiblemente vetará la aprobación de la ley de amnistía. No obstante, ésta podrá ser aprobada finalmente si el Congreso vuelve a apoyarla por mayoría absoluta, levantando dicho veto, o incluso con mayoría simple si han trascurrido más de dos meses desde la interposición del veto. Expuesto lo que antecede, ¿qué puede retrasar la posiblemente inevitable aprobación de la ley de amnistía?
Como hemos dicho anteriormente, el PSOE incluyó en su proposición de ley el procedimiento de urgencia, lo que implica que, según el Reglamento del Senado y también según el artículo 90.3 de la Constitución española, se haya de respetar la previsión normativa acerca de que “el plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados”. Sin embargo, el Partido Popular, que tiene mayoría absoluta en el Senado, ha reformado el Reglamento de la Cámara Alta para que no exista esa necesidad si así lo ve conveniente el propio Senado, por lo que, si el Tribunal Constitucional no declara inconstitucional dicha reforma tras el recurso presentado por el PSOE, ello podrá provocar una demora de hasta dos meses en todo el procedimiento legislativo.
Más allá de todo lo explicado también es importante aclarar la posible influencia que la justicia europea puede tener en este asunto. Según los partidos políticos españoles más escépticos con la amnistía la aprobación de dicha ley podría vulnerar el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, que establece que “la Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos”, y piden amparo a la Comisión Europea y al Tribunal de Justicia para parar lo que, en su opinión, es un atropello a la legalidad vigente y al ordenamiento jurídico español.
Fuentes relacionadas con la Unión Europea han aclarado en las últimas semanas que la Comisión Europea examinará el texto legal y se pronunciará, como es normal en estos casos, pero que insisten en que “no se van a exceder” de sus competencias y que el órgano que debe dirimir si la ley que se pretende aprobar es acorde a la Constitución o no es el propio Tribunal Constitucional español.
Otro debate es, ya sea en este asunto o en otros e independientemente del partido político que esté en el poder, si dicho tribunal es totalmente independiente desde el momento en el que la propia Carta Magna establece que sus doce miembros serán elegidos cuatro por el Congreso, cuatro por el Senado, dos por el gobierno y dos por el CGPJ. De alguna manera, el sistema judicial existente en nuestro país ha provocado que, esté el gobierno que esté, siempre exista esa razonable duda en la población de si a la hora de tomar una decisión los magistrados del TC serán fieles o no a las personas que en su día les permitieron estar donde están.
