El año 2020 será siempre recordado en los libros de historia como uno de los más difíciles y complicados del siglo XXI, suponiendo para todos un antes y un después en nuestras vidas.
La llegada del Covid-19 provocó una gran agitación en todos los aspectos de la vida cotidiana y en el panorama político, económico, social y sanitario, provocando que Pedro Sánchez declarara el estado de alarma en todo el territorio nacional el 14 de marzo de 2020 debido al incesante crecimiento del número de contagios en nuestro país, situación que se iba replicando en la mayoría de países europeos y del resto del mundo.
Aunque conforme se acercaba el inicio del verano los casos se iban reduciendo gracias en gran parte a los efectos del fuerte confinamiento que el gobierno decretó para toda la población durante casi dos meses, en octubre de 2020 el ejecutivo socialista se vio obligado a decretar otra vez el estado de alarma debido a la gravedad de la situación sanitaria que España estaba viviendo durante esos meses y que aún duraría bastante más tiempo.
Más allá de todo el perjuicio económico y social que la llegada de la pandemia provocó en nuestro país y en todo el planeta, también existen aspectos jurídicos que se pueden analizar derivados de aquella larga etapa que hoy ya consideramos pasada, siendo el de más calibre el pronunciamiento del Tribunal Constitucional (TC) declarando como inconstitucional los dos estados de alarma que aprobó el gobierno español durante la pandemia. Es necesario preguntarse, por ello, cuáles fueron las razones que se esgrimieron para dicha declaración y qué efectos provoca la decisión del más alto tribunal.
En el artículo 116 de la Constitución española (CE) se regulan los estados de alarma, de excepción y de sitio, cuya diferencia es clave para entender el problema que hoy nos atañe. La ley orgánica 4/1981 desarrolla con más profundidad la definición de cada uno de ellos, dejando claro los siguientes conceptos:
– Estado de alarma: será propicio declararlo cuando se produzcan catástrofes, calamidades o desgracias públicas, crisis sanitarias, paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad o situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad. En caso de ser aprobado, el gobierno podrá acordar medidas varias como limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, requisar bienes o establecer prestaciones personales obligatorias, intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas o talleres, e incluso limitar el uso de servicios o consumo de artículos de primera necesidad, entre otras situaciones. Tiene una duración máxima de 15 días, tras los cuales tendrá que ser aprobado de nuevo por el Congreso de los Diputados.
– Estado de excepción: podrá ser declarado “cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo”.
A tener del artículo 55 CE, durante la vigencia del estado de excepción podrán suspenderse derechos fundamentales como la libertad y seguridad, la inviolabilidad del domicilio, el secreto de las comunicaciones, la libertad deambulatoria, la libertad de expresión y libertad de prensa, el derecho de reunión pacífica, derecho de huelga, etc. La duración máxima del estado de excepción es de 30 días, tras los que, en su caso, se tendrá que prorrogar en el Congreso.
– Estado de sitio: podrá ser declarado cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios. Se podrá establecer, además de todo lo previsto para los estados de alarma y excepción, la suspensión temporal de las garantías jurídicas del detenido. En términos generales, está previsto para tiempos de guerra o insurrecciones, y no se fija un plazo de duración determinado.
Obviamente, sin la declaración de alguno de los tres estados explicados el gobierno no tendría la potestad de hacer ninguna de las medidas citadas al atentar en su mayoría contra los derechos fundamentales de los ciudadanos, y por ello dichas declaraciones son precisadas como una medida de urgente necesidad y prevista para situaciones excepcionales. Explicado todo esto, es hora de pasar a lo que realmente sucedió con las dos declaraciones del estado de alarma en nuestro país.
Tras la aprobación del primer estado de alarma de la pandemia, que transcurrió del 14 de marzo al 20 de junio de 2020, el grupo parlamentario VOX interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto 463/2020, en el que se aprobaba el mismo.
El recurso de inconstitucionalidad, regulado en el Título IX CE, del Tribunal Constitucional, se puede presentar contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley, y están legitimados para interponerlo el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, sus asambleas.
En caso de que el alto tribunal acepte el recurso y declare inconstitucional una ley o parte de ésta, las normas afectadas pierden su validez y son expulsadas del sistema, con las respectivas consecuencias que más tarde explicaremos. Dicho esto, el TC estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad contra el primer estado de alarma de la pandemia y en consecuencia declaró nulos los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7 del Real Decreto 463/2020.
En su sentencia 148/2021, el TC entendió que todo lo dispuesto en dichos preceptos no era acorde a la Carta Magna, centrándose en su argumentación en la diferencia exacta entre el estado de alarma y el estado de excepción. El alto tribunal esgrime que para que todas las medidas aprobadas en el Real Decreto 463/2020 fueran acordes a la Constitución el gobierno de Pedro Sánchez debería haber aprobado un estado de excepción, ya que “la suspensión de la vigencia de un concreto derecho fundamental (…) resulta relevante en este momento porque el artículo 55.1 CE prevé que solo resulte posible en los estados de excepción y de sitio, de modo que el juego combinado de los artículos 116 y 55.1 CE convierte en inconstitucional cualquier ejercicio de tal poder extraordinario que se hiciera con ocasión del estado de alarma. Ello conlleva que la limitación por defecto de la libertad deambulatoria consignada en el artículo 7 sería inconstitucional si, por entrañar una cesación de este derecho fundamental, solo pudiera adoptarse mediando tal suspensión de vigencia del mismo”.
Explicado con otras palabras, lo que quiere decir el Tribunal Constitucional es que lo que se produjo durante el primer estado de alarma, en el que se decretó el confinamiento, fue suspender totalmente un derecho fundamental, como es el de la libertad deambulatoria, y para realizar dicha acción no basta con la aprobación de un estado de alarma porque, como hemos visto, éste permite solamente limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, pero no de una forma generalizada e indiscriminada, es decir, utilizando la figura jurídica del estado de alarma puedes suspender parcialmente un derecho fundamental, pero no de forma completa, pues para ello se necesitaría un estado de excepción.
El artículo 55.1 CE establece que, entre otros, el derecho fundamental recogido en el artículo 19 CE (la libertad deambulatoria) podrá ser suspendido cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio. Por ello, entendiendo el Tribunal Constitucional que lo que se produjo no fue una suspensión de la circulación o permanencia de personas en horas y lugares determinados, que permite el estado de alarma, sino que se anuló el derecho de forma total en cualquiera de sus vertientes, procedió a declarar inconstitucional lo dispuesto con respecto a esa parte en el Real Decreto 463/2020.
Teniendo en cuenta ahora la aprobación del segundo estado de alarma, el Real Decreto 926/2020 fue declarado no acorde a la Carta Magna en la sentencia del TC 183/2021, ante otro recurso de inconstitucionalidad presentado por el grupo parlamentario VOX. De los múltiples artículos que el tribunal declaró inconstitucionales, podemos destacar que la mayoría de ellos tenían el denominador común de establecer una libertad para las comunidades autónomas (CCAA), citadas en el decreto como “autoridades competentes delegadas”, para poder decidir su línea de actuación contando como base el artículo correspondiente.
Para poner un ejemplo explicativo, el artículo 5.1 establece que durante el periodo comprendido entre las 23:00 y las 6:00 existiría el conocido como toque de queda. No obstante, el apartado 2 de dicho artículo permite a cada CCAA variar el inicio y final del toque de queda en una hora, ya sea para comenzarlo antes o después.
Dicho esto, lo que el Tribunal Constitucional ha declarado no acorde a la Constitución no es el apartado 1 donde se establece el toque de queda, sino el apartado 2 del mismo, donde se le da el poder a las “autoridades competentes delegadas” para variar lo que se establece en ese artículo 5.1. La razón que esgrime el TC se basa en que, según se dicta en la sentencia, “el apoderamiento a las autoridades competentes delegadas para disponer, según se ha recordado, de amplias facultades para determinar la aplicación de las medidas previstas en los arts. 5 a 8 del inicial Real Decreto 926/2020, sin restricción parlamentaria alguna, con la facultad incluso de «modular» y «flexibilizar» (…) la aplicación de todas aquellas limitaciones, esto es, en rigor, la potestad de modificar por sí, en grado y con alcance no definidos, lo establecido en el acuerdo de prórroga, son decisiones que tan solo hubieran debido corresponder a la propia Cámara”.
En otras palabras, el TC vio con buenos ojos que con la utilización del recurso jurídico del estado de alarma se produjera el toque de queda (que no restringe en su totalidad el derecho fundamental de la libertad deambulatoria sino solo en un periodo de horas determinado, al contrario que en el primer estado de alarma), pero no vio factible de acuerdo a la Constitución el hecho de darle la potestad a las CCAA de variar lo que el Congreso había aprobado anteriormente, porque para sacar adelante un Real-Decreto es necesario que lo permita la cámara baja de las Cortes, y no dándole dicha libertad a cada autoridad competente delegada.
Por así decirlo y por poner un ejemplo, si la Comunidad Valenciana quería que su toque de queda comenzara a las 22:00 en vez de a las 23:00, lo debería haber aprobado el Congreso, no pudiendo dicho artículo 5.2 darle la libertad a las CCAA para poder hacerlo. Igual sucedió en los restantes artículos del Real-Decreto 926/2020 que fueron declarados inconstitucionales por parte del Tribunal Constitucional.
Llegados a este punto hemos podido entender por qué fueron anulados sendos estados de alarma, pero es hora de preguntarse qué efectos tienen en la vida práctica dichas declaraciones del TC. En la primera sentencia se aclara que sí es factible revisar las posibles o ya impuestas consecuencias que para cualquier ciudadano tuvo no cumplir con lo acorde en los Reales-Decretos, pero solo «en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad», a tenor de lo dispuesto en el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
En la segunda sentencia se aclara también que “esta declaración de inconstitucionalidad y nulidad no afecta por sí sola, de manera directa, a los actos y disposiciones dictados sobre la base de tales reglas durante su vigencia. Ello sin perjuicio de que tal afectación pudiera, llegado el caso, ser apreciada por los órganos judiciales que estuvieran conociendo o llegaran aún a conocer de pretensiones al respecto, siempre conforme a lo dispuesto en la legislación general aplicable y a lo establecido, específicamente, en el art. 40.1 LOTC”. De todo esto resulta el ejemplo que sucedió en Elche y que provocó que el TS anulara la sentencia firme que condenó a un acusado por un delito de desobediencia al encontrarse en la calle durante el estado de alarma sin causa legítima. Además, el gobierno comenzó ya en la segunda mitad del año 2021 a devolver los importes de las casi millón y medio de multas que se pusieron durante el primer estado de alarma.
La declaración de inconstitucionalidad de los dos estados de alarma de la pandemia deberá servir como enseñanza para, si en un futuro es necesario, entender cuál de las tres herramientas jurídicas que le da la Constitución al gobierno y a las Cortes, como son el estado de alarma, de excepción y de sitio, es el adecuado en dicho momento.
